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O novo regime Reabilitar como Regra - um balanço!

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  • Imprensa
  • 1/1/2021
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O novo regime Reabilitar como Regra - um balanço! Maria Santa Martha | Professional Partner, Abreu Advogados No dia 15 de novembro de 2019, entrou em vigor o Decreto-Lei n.° 95/2019, de 18 de julho, que veio consagrar um novo regime jurídico a aplicar a determinadas operações de reabilitação de edifícios ou frações autónomas, o denominado regime "Reabilitar como Regra". Volvido mais de um ano de vigência deste regime, cumpre-nos apresentar um balanço do mesmo, embora tenhamos que ressalvar que parte substancial do seu período de "vida" se verificou durante a pandemia COVID-19, o que, naturalmente, afetou a sua aplicabilidade e os seus resultados concretos. Todavia, antes disso, teremos que percorrer um breve périplo, de modo a compreender as motivações do legislador na aprovação deste novo quadro legal, que o levaram a inverter aquela que era, até à data, a regra. O diploma aqui em apreço foi aprovado na sequência da Resolução do Conselho de Ministros n.° 170/2017, de 9 de novembro, que instituiu o projeto "Reabilitar como Regra", o qual tinha como objetivo principal a apresentação de uma proposta com vista à "revisão do enquadramento legal e regulamentar da construção, de modo adequá-lo às exigências e especificidades da reabilitação", conciliando os "[...] atuais padrões de segurança, habitabilidade, conforto e de simplificação do processo de reabilitação, com os princípios da sustentabilidade ambiental e da proteção do património edificado, em sentido lato." Deste modo, o Conselho de Ministros aprovou as traves-mestras do projeto "Reabilitar como Regra", o qual teve como propósito criar as condições legais necessárias para que a reabilitação se torne a principal forma de intervenção ao nível do edificado e do desenvolvimento urbano, em detrimento da construção nova. Com efeito, uma das alterações mais significativas impostas pelo Decreto-Lei n.° 95/2019 concretizou-se na revogação do Decreto-Lei n.° 53/2014, de 8 de abril, o designado "Regime Excecional da Reabilitação Urbana", que isentava as operações de reabilitação da observância de diversas disposições técnicas - como, a título de exemplo, as exigências de áreas mínimas da habitação, de instalação de ascensores, de condições de eficiência energética - que o legislador entendia serem um entrave à reabilitação, visando, assim, ao eliminá-las, constituir um incentivo à reabilitação urbana. Este regime foi extremamente influenciado pela época em que foi aprovado, em que, como se sabe, Portugal vivia uma crise económica, pelo que a dinamização do setor da construção consubstanciava uma prioridade. Ainda assim, apesar deste regime ter atingido o seu objetivo e se ter assumido como um fator impulsionador da reabilitação urbana, foi, na generalidade, muito criticado, na medida em que ao dispensar o cumprimento de determinadas regras conduziu a uma reabilitação com fraca qualidade construtiva. Ora, uma vez revogado este Regime Excecional da Reabilitação Urbana, que se assumia como transitório, o Decreto-Lei n.° 95/2019 veio, finalmente, prever uma solução que se espera definitiva e duradoura quanto às normas aplicáveis à reabilitação urbana, mantendo-se o escopo de promover a reabilitação como regra, mas também com regras. Por conseguinte, com a aprovação do regime "Reabilitar como Regra" transita-se de um regime legal exclusivamente focado na promoção da reabilitação para um regime que, visando igualmente manter o interesse dos investidores na reabilitação, o aproxima das exigências da construção nova. Uma vez concluído este breve enquadramento, concretizemos o objeto e âmbito de aplicação do Decreto-Lei n.° 95/2019. Este diploma legislativo prevê o regime aplicável às operações de reabilitação realizadas em edifícios ou frações autónomas, sempre que estes se destinem a ser total ou predominantemente afetos ao uso habitacional. O legislador apresenta uma noção daquilo que entende por "operações de reabilitação", identificando-as com as "intervenções de reabilitação realizadas em edifícios ou frações autónomas que consistam nas seguintes operações urbanísticas, conforme definição prevista no Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, aprovado pelo Decreto-Lei n.° 555/99, de 16 de dezembro, na sua redação atual: i) Obras de alteração; ii) Obras de reconstrução ou de ampliação, na medida em que sejam condicionadas por circunstâncias preexistentes que impossibilitem o cumprimento da legislação técnica aplicável". Paralelamente, densifica aquilo que entende por "total ou predominantemente afetos ao uso habitacional", definindo-o em "edifícios ou frações autónomas em que pelo menos 50% da sua área se destine a habitação e a usos complementares, designadamente estacionamento, arrecadação ou usos sociais". Este aspeto espelha a ligação fundamental que se pretende estabelecer entre a reabilitação urbana e as políticas habitacionais, reservando, por isso, aos edifícios destinados a estes fins um tratamento mais vantajoso. No que concerne ao âmbito de aplicação temporal do diploma, o mesmo prevê para cada especialidade de projeto datas distintas, em função da data em que foram introduzidas normas técnicas para a construção nova. Com efeito, as operações de reabilitação que se destinem a ser efetuadas em edifícios construídos em data posterior às datas definidas pelo legislador, não sofrem de constrangimentos que imponham a necessidade da sua adequação à reabilitação de edifícios, pois, aquando da sua construção original, já era obrigatório o cumprimento de normas técnicas. Deste modo, dispensa-se a aplicação de uma série de normas técnicas de construção, porém, tal dispensa é justificada e acautela todos os interesses em causa, uma vez que a construção originária já observou as condições impostas. Destarte, relativamente à análise de vulnerabilidade sísmica, esta é aplicável a todas as operações de reabilitação, independentemente da data da construção original, uma vez que o legislador foi sensível ao facto de ser sempre prudente avaliar previamente o impacto que uma obra de ampliação, alteração ou reconstrução pode provocar, do ponto de vista estrutural, no edifício. Desta feita, procura-se garantir que estas intervenções salvaguardam as questões de segurança estrutural, acautelando uma preocupação que vinha sendo recorrentemente manifestada. O regime "Reabilitar como Regra" prevê, ainda, a exigência de as operações de reabilitação observarem três princípios fundamentais: (i) o princípio da proteção e valorização do existente, (ii) o princípio da sustentabilidade ambiental e (iii) o princípio da melhoria proporcional e progressiva. Deste elenco destacamos a consagração da sustentabilidade ambiental como um dos princípios orientadores das intervenções de reabilitação. De acordo com este princípio, devem privilegiar-se as ações destinadas a promover o aumento da vida útil dos edifícios, a reutilização de componentes da construção, a utilização de materiais com reduzido impacto ambiental, a redução de emissão de gases com efeito estufa, a melhoria da eficiência energética e a redução das necessidades de energia, incluindo a energia incorporada na própria construção. No fim da vida útil dos edifícios, plasma ainda, em cumprimento deste princípio, a preferência das ações de desconstrução ou desmontagem, em detrimento da demolição. Este regime jurídico é complementado pela Regulamentação aprovada em diversos diplomas regulamentares, concretamente, a Portaria n.° 297/2019, de 9 de setembro, a Portaria n.° 301/2019, a Portaria n.° 302/2019, a Portaria n.° 303/2019, a Portaria n.° 304/2019, a Portaria n.° 305/2019, todas elas de 12 de setembro e o Despacho Normativo n.° 21/2019, de 17 setembro. Ademais, há determinados aspetos específicos do regime "Reabilitar como Regra" que merecem destaque no âmbito das operações de reabilitação, concretamente, no domínio da segurança contra incêndios em edifícios, do comportamento térmico e da eficiência energética e acessibilidade de edifícios. No domínio da segurança contra incêndios em edifícios, neste novo regime jurídico clarificam-se e concretizam-se as situações, que já se encontravam legalmente admitidas, de aplicação de métodos de verificação alternativos e não prescritivos, determinando ainda a publicação imediata, pelo Laboratório Nacional de Engenharia Civil, de um método adaptado ao novo contexto que permite aos projetistas e ás entidades licenciadoras o uso pleno de medidas flexíveis e proporcionadas, garantindo a segurança contra incêndios e respeitando os princípios gerais da reabilitação de edifícios consagrados neste diploma. No que respeita ao comportamento térmico e à eficiência energética, o novo regime introduzido procura conciliar os objetivos de uma gestão racional do consumo de energia, observando os princípios de eficiência energética, com a garantia de conforto e salubridade das habitações, permitindo ainda o incentivo à melhoria gradual e proporcionada do desempenho térmico. Relativamente à acessibilidade de edifícios, adotou-se um modelo de melhoria progressiva das condições de acessibilidades para um amplo espectro de utilizadores, garantindo que a situação existente nunca é agravada e que, mesmo nas mais pontuais intervenções, é possível contribuir para a melhoria gradual das condições de vida das pessoas. De modo a reiterar o incentivo e preferência pela reabilitação, o legislador previu ainda a atribuição de benefícios fiscais neste âmbito, como (i) a isenção do imposto municipal sobre imóveis por um período de três anos; (ii) a isenção do imposto municipal sobre as transmissões onerosas de imóveis nas aquisições de imóveis destinados a intervenções de reabilitação, desde que o adquirente inicie as respetivas obras no prazo máximo de três anos a contar da data de aquisição; e (iii) a isenção do imposto municipal sobre as transmissões onerosas de imóveis na primeira transmissão, subsequente à intervenção de reabilitação, a afetar a arrendamento para habitação permanente ou, quando localizado em área de reabilitação urbana, também a habitação própria e permanente. Paralelamente, existem incentivos à reabilitação urbana e ao arrendamento habitacional a custos acessíveis, que se encontram previstos no mesmo diploma. Posto isto, resta-nos avançar com aquilo a que nos propusemos: um balanço. Do regime "Reabilitar como Regra" resulta uma definição clara e criteriosa das situações em que se admite o recurso a medidas alternativas às da regulamentação aplicável a edifícios novos, garantindo-se padrões de segurança, conforto e qualidade adequados, afastando-se a dispensa acrítica de regulamentação. Em síntese, podemos afirmar que as principais vantagens do novo regime "Reabilitar como Regra" são as seguintes: (i) garante mais segurança, conforto e salubridade após a reabilitação; (ii) incentiva as pequenas intervenções, essenciais para a melhoria da qualidade de vida e aumento da vida útil dos edifícios, com investimentos criteriosos; (iii) incentiva a preservação do património construído e da coerência construtiva; (iv) reduz a produção de resíduos por preservação de elementos construtivos e (v) contribui para uma melhor relação custo-benefício global para o edifício/habitação. Ainda assim, a par deste amplo rol de vantagens, é possível tecer algumas questões quanto a este novo regime. Desde logo, será que por este diploma impor maiores exigências técnicas, em comparação com o regime anteriormente vigente, constituirá um fator desincentivador ao investimento na reabilitação? Será que as nossas entidades administrativas terão capacidade para controlar e aplicar esta nova disciplina? O tempo permitirá, certamente, respondermos a estas questões com mais acuidade, dado que a realidade que é hoje conhecida é inevitavelmente influenciada pela pandemia que assolou o nosso país e o mundo e que ditou, naturalmente, que os números de operações de reabilitação levadas a cabo em 2020 fossem inferiores aos de 2019. De todo o modo, ainda assim, o balanço que apresentamos do projeto "Reabilitar como Regra" é francamente positivo! Este regime, para além de apresentar todas as vantagens já supra enunciadas, plasma um novo quadro regulamentar que densifica, tanto ponto de vista conceptual, como tecnológico, as exceções previstas na lei para os edifícios existentes, contribuindo para a sua fundamentação e verificação criteriosas. Desta feita, garante-se, assim, uma reabilitação, não apenas como regra, mas também com regras e responsabilidade.

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O novo regime Reabilitar como Regra - um balanço!

O novo regime Reabilitar como Regra - um balanço! Maria Santa Martha | Professional Partner, Abreu Advogados No dia 15 de novembro de 2019, entrou em vigor o Decreto-Lei n.° 95/2019, de 18 de julho, que veio consagrar um novo regime jurídico a aplicar a determinadas operações de reabilitação de edifícios ou frações autónomas, o denominado regime "Reabilitar como Regra". Volvido mais de um ano de vigência deste regime, cumpre-nos apresentar um balanço do mesmo, embora tenhamos que ressalvar que parte substancial do seu período de "vida" se verificou durante a pandemia COVID-19, o que, naturalmente, afetou a sua aplicabilidade e os seus resultados concretos. Todavia, antes disso, teremos que percorrer um breve périplo, de modo a compreender as motivações do legislador na aprovação deste novo quadro legal, que o levaram a inverter aquela que era, até à data, a regra. O diploma aqui em apreço foi aprovado na sequência da Resolução do Conselho de Ministros n.° 170/2017, de 9 de novembro, que instituiu o projeto "Reabilitar como Regra", o qual tinha como objetivo principal a apresentação de uma proposta com vista à "revisão do enquadramento legal e regulamentar da construção, de modo adequá-lo às exigências e especificidades da reabilitação", conciliando os "[...] atuais padrões de segurança, habitabilidade, conforto e de simplificação do processo de reabilitação, com os princípios da sustentabilidade ambiental e da proteção do património edificado, em sentido lato." Deste modo, o Conselho de Ministros aprovou as traves-mestras do projeto "Reabilitar como Regra", o qual teve como propósito criar as condições legais necessárias para que a reabilitação se torne a principal forma de intervenção ao nível do edificado e do desenvolvimento urbano, em detrimento da construção nova. Com efeito, uma das alterações mais significativas impostas pelo Decreto-Lei n.° 95/2019 concretizou-se na revogação do Decreto-Lei n.° 53/2014, de 8 de abril, o designado "Regime Excecional da Reabilitação Urbana", que isentava as operações de reabilitação da observância de diversas disposições técnicas - como, a título de exemplo, as exigências de áreas mínimas da habitação, de instalação de ascensores, de condições de eficiência energética - que o legislador entendia serem um entrave à reabilitação, visando, assim, ao eliminá-las, constituir um incentivo à reabilitação urbana. Este regime foi extremamente influenciado pela época em que foi aprovado, em que, como se sabe, Portugal vivia uma crise económica, pelo que a dinamização do setor da construção consubstanciava uma prioridade. Ainda assim, apesar deste regime ter atingido o seu objetivo e se ter assumido como um fator impulsionador da reabilitação urbana, foi, na generalidade, muito criticado, na medida em que ao dispensar o cumprimento de determinadas regras conduziu a uma reabilitação com fraca qualidade construtiva. Ora, uma vez revogado este Regime Excecional da Reabilitação Urbana, que se assumia como transitório, o Decreto-Lei n.° 95/2019 veio, finalmente, prever uma solução que se espera definitiva e duradoura quanto às normas aplicáveis à reabilitação urbana, mantendo-se o escopo de promover a reabilitação como regra, mas também com regras. Por conseguinte, com a aprovação do regime "Reabilitar como Regra" transita-se de um regime legal exclusivamente focado na promoção da reabilitação para um regime que, visando igualmente manter o interesse dos investidores na reabilitação, o aproxima das exigências da construção nova. Uma vez concluído este breve enquadramento, concretizemos o objeto e âmbito de aplicação do Decreto-Lei n.° 95/2019. Este diploma legislativo prevê o regime aplicável às operações de reabilitação realizadas em edifícios ou frações autónomas, sempre que estes se destinem a ser total ou predominantemente afetos ao uso habitacional. O legislador apresenta uma noção daquilo que entende por "operações de reabilitação", identificando-as com as "intervenções de reabilitação realizadas em edifícios ou frações autónomas que consistam nas seguintes operações urbanísticas, conforme definição prevista no Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, aprovado pelo Decreto-Lei n.° 555/99, de 16 de dezembro, na sua redação atual: i) Obras de alteração; ii) Obras de reconstrução ou de ampliação, na medida em que sejam condicionadas por circunstâncias preexistentes que impossibilitem o cumprimento da legislação técnica aplicável". Paralelamente, densifica aquilo que entende por "total ou predominantemente afetos ao uso habitacional", definindo-o em "edifícios ou frações autónomas em que pelo menos 50% da sua área se destine a habitação e a usos complementares, designadamente estacionamento, arrecadação ou usos sociais". Este aspeto espelha a ligação fundamental que se pretende estabelecer entre a reabilitação urbana e as políticas habitacionais, reservando, por isso, aos edifícios destinados a estes fins um tratamento mais vantajoso. No que concerne ao âmbito de aplicação temporal do diploma, o mesmo prevê para cada especialidade de projeto datas distintas, em função da data em que foram introduzidas normas técnicas para a construção nova. Com efeito, as operações de reabilitação que se destinem a ser efetuadas em edifícios construídos em data posterior às datas definidas pelo legislador, não sofrem de constrangimentos que imponham a necessidade da sua adequação à reabilitação de edifícios, pois, aquando da sua construção original, já era obrigatório o cumprimento de normas técnicas. Deste modo, dispensa-se a aplicação de uma série de normas técnicas de construção, porém, tal dispensa é justificada e acautela todos os interesses em causa, uma vez que a construção originária já observou as condições impostas. Destarte, relativamente à análise de vulnerabilidade sísmica, esta é aplicável a todas as operações de reabilitação, independentemente da data da construção original, uma vez que o legislador foi sensível ao facto de ser sempre prudente avaliar previamente o impacto que uma obra de ampliação, alteração ou reconstrução pode provocar, do ponto de vista estrutural, no edifício. Desta feita, procura-se garantir que estas intervenções salvaguardam as questões de segurança estrutural, acautelando uma preocupação que vinha sendo recorrentemente manifestada. O regime "Reabilitar como Regra" prevê, ainda, a exigência de as operações de reabilitação observarem três princípios fundamentais: (i) o princípio da proteção e valorização do existente, (ii) o princípio da sustentabilidade ambiental e (iii) o princípio da melhoria proporcional e progressiva. Deste elenco destacamos a consagração da sustentabilidade ambiental como um dos princípios orientadores das intervenções de reabilitação. De acordo com este princípio, devem privilegiar-se as ações destinadas a promover o aumento da vida útil dos edifícios, a reutilização de componentes da construção, a utilização de materiais com reduzido impacto ambiental, a redução de emissão de gases com efeito estufa, a melhoria da eficiência energética e a redução das necessidades de energia, incluindo a energia incorporada na própria construção. No fim da vida útil dos edifícios, plasma ainda, em cumprimento deste princípio, a preferência das ações de desconstrução ou desmontagem, em detrimento da demolição. Este regime jurídico é complementado pela Regulamentação aprovada em diversos diplomas regulamentares, concretamente, a Portaria n.° 297/2019, de 9 de setembro, a Portaria n.° 301/2019, a Portaria n.° 302/2019, a Portaria n.° 303/2019, a Portaria n.° 304/2019, a Portaria n.° 305/2019, todas elas de 12 de setembro e o Despacho Normativo n.° 21/2019, de 17 setembro. Ademais, há determinados aspetos específicos do regime "Reabilitar como Regra" que merecem destaque no âmbito das operações de reabilitação, concretamente, no domínio da segurança contra incêndios em edifícios, do comportamento térmico e da eficiência energética e acessibilidade de edifícios. No domínio da segurança contra incêndios em edifícios, neste novo regime jurídico clarificam-se e concretizam-se as situações, que já se encontravam legalmente admitidas, de aplicação de métodos de verificação alternativos e não prescritivos, determinando ainda a publicação imediata, pelo Laboratório Nacional de Engenharia Civil, de um método adaptado ao novo contexto que permite aos projetistas e ás entidades licenciadoras o uso pleno de medidas flexíveis e proporcionadas, garantindo a segurança contra incêndios e respeitando os princípios gerais da reabilitação de edifícios consagrados neste diploma. No que respeita ao comportamento térmico e à eficiência energética, o novo regime introduzido procura conciliar os objetivos de uma gestão racional do consumo de energia, observando os princípios de eficiência energética, com a garantia de conforto e salubridade das habitações, permitindo ainda o incentivo à melhoria gradual e proporcionada do desempenho térmico. Relativamente à acessibilidade de edifícios, adotou-se um modelo de melhoria progressiva das condições de acessibilidades para um amplo espectro de utilizadores, garantindo que a situação existente nunca é agravada e que, mesmo nas mais pontuais intervenções, é possível contribuir para a melhoria gradual das condições de vida das pessoas. De modo a reiterar o incentivo e preferência pela reabilitação, o legislador previu ainda a atribuição de benefícios fiscais neste âmbito, como (i) a isenção do imposto municipal sobre imóveis por um período de três anos; (ii) a isenção do imposto municipal sobre as transmissões onerosas de imóveis nas aquisições de imóveis destinados a intervenções de reabilitação, desde que o adquirente inicie as respetivas obras no prazo máximo de três anos a contar da data de aquisição; e (iii) a isenção do imposto municipal sobre as transmissões onerosas de imóveis na primeira transmissão, subsequente à intervenção de reabilitação, a afetar a arrendamento para habitação permanente ou, quando localizado em área de reabilitação urbana, também a habitação própria e permanente. Paralelamente, existem incentivos à reabilitação urbana e ao arrendamento habitacional a custos acessíveis, que se encontram previstos no mesmo diploma. Posto isto, resta-nos avançar com aquilo a que nos propusemos: um balanço. Do regime "Reabilitar como Regra" resulta uma definição clara e criteriosa das situações em que se admite o recurso a medidas alternativas às da regulamentação aplicável a edifícios novos, garantindo-se padrões de segurança, conforto e qualidade adequados, afastando-se a dispensa acrítica de regulamentação. Em síntese, podemos afirmar que as principais vantagens do novo regime "Reabilitar como Regra" são as seguintes: (i) garante mais segurança, conforto e salubridade após a reabilitação; (ii) incentiva as pequenas intervenções, essenciais para a melhoria da qualidade de vida e aumento da vida útil dos edifícios, com investimentos criteriosos; (iii) incentiva a preservação do património construído e da coerência construtiva; (iv) reduz a produção de resíduos por preservação de elementos construtivos e (v) contribui para uma melhor relação custo-benefício global para o edifício/habitação. Ainda assim, a par deste amplo rol de vantagens, é possível tecer algumas questões quanto a este novo regime. Desde logo, será que por este diploma impor maiores exigências técnicas, em comparação com o regime anteriormente vigente, constituirá um fator desincentivador ao investimento na reabilitação? Será que as nossas entidades administrativas terão capacidade para controlar e aplicar esta nova disciplina? O tempo permitirá, certamente, respondermos a estas questões com mais acuidade, dado que a realidade que é hoje conhecida é inevitavelmente influenciada pela pandemia que assolou o nosso país e o mundo e que ditou, naturalmente, que os números de operações de reabilitação levadas a cabo em 2020 fossem inferiores aos de 2019. De todo o modo, ainda assim, o balanço que apresentamos do projeto "Reabilitar como Regra" é francamente positivo! Este regime, para além de apresentar todas as vantagens já supra enunciadas, plasma um novo quadro regulamentar que densifica, tanto ponto de vista conceptual, como tecnológico, as exceções previstas na lei para os edifícios existentes, contribuindo para a sua fundamentação e verificação criteriosas. Desta feita, garante-se, assim, uma reabilitação, não apenas como regra, mas também com regras e responsabilidade.